Frederico Bussinger
“Inútil dormir que a dor não passa”
[“Bom conselho” – Chico Buarque]
“Mudanças negociadas somente têm início
quando os negociadores passam a enxergar,
claramente, a próxima etapa”
[Henry Kissinger]
“Consummatum est”!
Revogado está o Decreto nº 12.600/25, editado para incluir as hidrovias do Madeira, Tocantins e Tapajós no Programa Nacional de Desestatização – PND. Seu algoz foi o Decreto nº 12.856, de 23/FEV/26 (uma segunda-feira).
O fato gerador, que levou o Governo Federal ao inesperado e radical recuo, apenas 6 meses depois, foi a ação de um grupo de manifestantes, boa parte dos quais indígenas, na madrugada do sábado anterior. No epicentro dos fatos e das fotos, um terminal arrendado na área (Poligonal) do Porto Organizado de Santarém; este sob administração da Companhia Docas do Pará – CDP, inaugurado e em funcionamento desde 1974.
A ação foi caracterizada como invasão por alguns, ocupação por outros, e até como retomada por alguns mais exaltados; palavra de ordem que não ficou muito clara: estaria em cogitação a demolição do terminal e desocupação da área? A se lembrar que o arrendamento do terminal foi licitado há cerca de um quarto de século; que ele foi licenciado, está em operação regular e, após expansões, hoje movimenta cerca de 5,5 Mt/ano de cargas: um dos principais pilares do arranjo logístico exportador do chamado Arco Norte.
A justiça havia dado 48 horas ao governo para afastar os manifestantes que há vários dias se concentravam na entrada principal do terminal. Na noite de quarta-feira (19) ela determinou a liberação do acesso a ele. Procuradores recorreram, argumentando que “a sentença ignorava normas do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, que exigem a participação direta dos povos indígenas e a realização de audiências de mediação antes de qualquer remoção”. Em nova decisão, a sentença anterior foi anulada. Uma vez mais acionada, após a invasão/ocupação, no sábado (21) a justiça, mesmo “reconhecendo a gravidade da situação”, negou-se a analisar o pedido para desocupação do terminal.
Surpresa? Só para quem não acompanhou, p.ex, os 30 e pouco dias anteriores de mobilização. Antes disso, por motivação e modus operandi semelhantes, o “julgamento” da Ferrogrão na UFOPA (4/MAR/24); a interrupção da audiência pública da ferrovia em Novo Progresso – MT (15/DEZ/23); o bloqueio da faculdade onde outra seria realizada, em Itaituba-PA (4/DEZ/2017); ou o prolongado retardo da audiência pública programada para a sede da própria ANTT, em Brasília (12/DEZ/17).
As tratativas com representantes dos manifestantes para a revogação do decreto foram conduzidas, ao longo do final de semana e na segunda-feira, pelos ministros Boulos (Secretaria Geral da Presidência da República) e Guajajara (Ministério dos Povos Indígenas) que, incidentalmente, não assinam o decreto.
Já o mote invocado para o movimento foi a perspectiva de dragagens no Rio Tapajós, apesar do decreto não explicitá-lo. Ainda assim, foi transformado em bandeira “até que o decreto seja revogado”; o que acabou acontecendo.
Antecedentes contextualizadores
Curioso; pois em 2024 o DNIT, atendendo reivindicações regionais, executara dragagem emergencial no Tapajós para fazer face à seca que atingiu diversos rios Amazônicos. E, há menos de um ano, no final de ABR/25, uma comitiva do DNIT esteve em Santarém. Reuniu-se no MPF com procuradores e lideranças dos “povos originários” para tratar de dragagem: “aspectos técnicos e questões ambientais… para a futura implantação do Plano Anual de Dragagem de Manutenção Aquaviária (PADMA) do Rio Tapajós…. iniciativa considerada essencial para garantir a navegabilidade durante o período de seca, assegurando o fluxo contínuo de embarcações e minimizando impactos logísticos na região”.
Consultada pela Federação das Indústrias do Estado do Pará – FIEPA, a Universidade Federal do Pará – UFP fez uma avaliação técnico-científico-ambiental; coordenada pelo Dr. Hito Braga. Em suas conclusões ela sustenta, em síntese, que “…..a dragagem no rio Tapajós, alvo central das críticas, não configura ameaça ambiental automática”; o que corrobora as iniciativas e encaminhamentos do DNIT.
Dando curso, e conforme programado, o órgão iniciou o processo licitatório para realização dos serviços (Edital nº 90.515/2025). Este pregão eletrônico, entretanto, acabou por ser suspenso (não revogado) em meio às mesmas mobilizações. A se notar que, ao dar publicidade da decisão, o governo fez questão de registrar; de esclarecer preliminarmente: “É importante mencionar que as obras de dragagem anunciadas … constituem ação de rotina, feitas igualmente em anos anteriores, e respondem à necessidade de garantir o tráfego fluviário na Hidrovia do Tapajós diante dos períodos de baixa das águas. Ou seja, essas obras não têm relação com os estudos de concessão da hidrovia, previstos no Decreto 12.600“. Ficaram dúvidas: a) O governo estaria se desculpando por ter editado, em agosto passado, o Decreto ora revogado? b) Sendo necessidade, inclusive para a navegação dos ribeirinhos, por que a dragagem “de rotina” foi suspensa?
Vale acrescentar que o PADMA do DNIT vem sendo executado há vários anos; inclusive com ações previstas para 2026, particularmente no Rio Madeira e no próprio Rio Amazonas/Solimões. Também que a instituição foi laureada pela tradicional e prestigiosa “World Association for Waterborne Transport Infrastructure – PIANC”; sendo “o primeiro projeto na América do Sul a ser condecorado pelo alinhamento com a sustentabilidade”, envolvendo “o desenvolvimento sustentável, as mudanças climáticas, a necessidade de trabalhar com a natureza e a informatização”; conforme divulgação no site oficial.
A se registrar, ademais, que antes do DNIT dragagens também foram feitas pela AHIMOR em vários rios da região. Antes dela, pela Portobrás. Antes dela pelo DNPVN; antes pelo DNPRC; antes pelo DNPN. De forma que dragagem na Amazônia não é exatamente uma novidade; mas uma realidade de longa data. E, nos últimos anos, até uma necessidade emergencial em função do baixo nível dos rios.
Bem, se não foi a dragagem, então qual o busílis? Qual o objetivo último do recente movimento em Santarém? Possivelmente não há um único; mas diferentes interesses amalgamados. Em recente artigo o Presidente da FIEPA, Alex Carvalho, dá algumas pistas; como também os que a ele fizeram comentários, no próprio site.
E agora?
Decretos são editados e revogados diariamente. No mais das vezes sem divulgação para além dos DOs. E só são percebidos por aqueles diretamente interessados/envolvidos; sem grande repercussão pública.
O que é particular da edição e revogação do Decreto nº 12.600/25 é que elas transcendem à rotina, à formalidade: apesar de sua singeleza (2 artigos; 1/3 de página), ele representava o coroar de um longo processo, iniciado com o atual mandato (2023). Por uma lado em resposta a necessidades, oportunidades e reivindicações antigas da logística brasileira e, por outro, dos balizamentos da agenda e compromissos socioambientais assumidos pelo País.
Foram mais de 3 anos de diagnósticos, missões técnicas ao exterior, concepções, consultas e debates públicos; passando pela (festejada!) criação de uma secretaria específica, a “Secretaria Nacional de Hidrovias e Navegação”, em ABR/24 (Decreto nº 11.979/24).
Na oportunidade, o Ministro Silvio Costa Filho destacou a iniciativa: “… é mais um estímulo para impulsionar o desenvolvimento econômico regional do Brasil, além de promover um sistema de transporte mais eficiente e integrado … com o novo modal que dialoga com o Meio Ambiente”. Anunciou, também, “investimentos de R$ 500 milhões nesse ano”.
A partir de então, seguiram divulgações (vide slide 10ss), inclusão no “Novo PAC” (previsão de R$ 4,8 bilhões em investimentos!), elaboração de EVTEAs, e audiências públicas. A inclusão no PND (ora revogada), por meio da Resolução nº 338, era como uma passagem de bastão da fase de planejamento para a de execução do (tão esperado) plano hidroviário.
Daí a surpresa com que foi inicialmente recebida a decisão governamental pela comunidade logística e de comércio exterior. Seguiram-se generalizadas e fundadas incertezas quanto ao futuro do tão sonhado plano de, finalmente, incorporar hidrovias à logística brasileira (pra valer!), aproveitando-se o privilégio de um País que tem “5 Mississipis”: o modo hidroviário é sabidamente mais eficiente, e pode também contribuir com as agendas e metas de transição energética e redução das emissões de GEE. É pouco?
A propósito, semana passada o DG da ANTAQ, Frederico Dias, em concorrido evento público, atribuiu os recentes desencontros a dificuldades de comunicação. E, meio como um contraponto à revogação do Decreto, defendeu o modelo de concessão de hidrovias e canais portuários. Disse, finalmente, acreditar que “a realidade vai se impor”!
Mais preocupante é que, para além das incertezas estruturais, há também incertezas conjunturais, de curto prazo; talvez não bem analisadas quando da açodada decisão no calor do final de semana. P.ex:
- Os decretos não especificam o escopo das concessões. Mas documentos e apresentações oficiais sobre o tema informam que nelas estariam incluídas, além de dragagem, obrigações de: “realização de obras de derrocamento, implantação e manutenção de sinalização náutica, levantamentos hidrográficos periódicos, sistemas de monitoramento do tráfego, sistemas de comunicação, gestão ambiental e todas as intervenções necessárias para garantir previsibilidade aos usuários e sustentabilidade ambiental”. Menos mal que, para 2026, não há secas nas previsões hidrológicas para a Amazônia. Mas se e enquanto as concessões não forem feitas, a quem caberá executar tais serviços no Rio Tapajós (da mesma forma que no Madeira e Tocantins)? Há previsão orçamentária do governo para tanto?
- O que foi revogado, já se sabe, foi a inclusão dos 3 “empreendimentos públicos federais do setor hidroviário” (Madeira, Tocantins e Tapajós) no PND. Como o Decreto se limita a tal inclusão, como dragagem sequer é nele mencionada (da mesma forma que nenhuma outra providência!), nem no decreto original nem no revogador, depreende-se que ela, em si, não está obstaculizada. É isso? Pode-se esperar que as dragagens serão executadas conforme programadas pelo PADMA do DNIT?
- O Decreto não tratava especificamente do Tapajós. Que encaminhamento será dado aos processos de concessão do Madeira e Tocantins, nele também arrolados?
- O Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República – CPPI, colegiado composto por 9 ministros e dirigido pelo Presidente da República, foi quem recomendou as 3 inclusões no PND (Resolução nº 338 – assinada pelo Ministro da Casa Civil, Rui Costa). Como essa Resolução, SMJ, não foi revogada junto com o Decreto, poderá sua “recomendação” ser encampada parcialmente, por meio, p.ex, de decretos individuais?
O encaminhamento dado pelo governo às manifestações em Santarém, resultando ao final na revogação do Decreto, além das implicações específicas em relação ao processo do Tapajós (e, por tabela, do Madeira e Tocantins) teve também efeitos colaterais imediatos: no dia seguinte, p.ex, manifestantes ocuparam a sede do DNIT em Marabá (mais de 900 km distante), reivindicando a paralização das obras de derrocagem no Pedral do Lourenço. Essa obra se arrasta há anos e, incidentalmente, havia sido liberada pela justiça no final do ano passado, rejeitando pedido do MPF para anular licenças ambientais concedidas pelo Ibama.
“Decifra-me ou te devoro!” (Esfinge de Tebas – Egito)
Normalmente em tais manifestações, a despeito do fato, objeto ou reivindicação concreta em questão, há um pleito que quase virou bordão: “queremos ser ouvidos”. Quando mais elaborado, algo como: “Exigimos consulta …., como determina a legislação e os direitos dos povos e comunidades tradicionais”. A referência, neste caso, é à Convenção OIT-169, recepcionada no ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto Legislativo nº 143/02; e Decreto nº 5.051/04 (este revogado pelo Decreto nº 10.088/19, que a incorporou como seu Anexo LXXII).
Mais especificamente à “Consulta e Consentimento Livre, Prévio e Informado – CCLPI” (art. 6º); invocada quase que invariavelmente também em todos os documentos de ONGs ambientalistas, e peças dos Ministérios Públicos. Ademais, está mencionada na recente Nota Pública do Governo; reafirmando seu compromisso em cumpri-la.
Independentemente das exigências da Convenção, as boas práticas para implementação de projetos, particularmente estruturantes, mais ainda se greenfield, já indicam a importância de envolvimento das diversas partes interessadas (“stakeholders”) no processo decisório. Havendo norma, então, não há como/porquê tergiversar: o Brasil é um dos que ratificaram a OIT-169 desde 25/JUL/2002.
Até pode vir a rever sua posição, pode “denunciá-la”; mas isso, SMJ, só em 2032, pois o art. 39, que o permite, prevê tal possibilidade só de 10 em 10 anos. Assim, enquanto signatário, e ela integrar o ordenamento jurídico pátrio, suas normativas precisarão, deverão ser observadas/atendidas. Dentre elas as CCLPIs.
Não adianta argumentar que apenas 24 (15 latino-americanos; 1 africano) dos 193 países-membros da ONU são ratificantes: o Brasil o é; e assim ela deve ser seguida. Será inútil levantar-se, como fazem alguns, que pelo Censo-2022, a população indígena paraense representa “apenas” 1% da população do Estado (81 mil/8,1 milhões); e que desse 1% “só” 51,64% vivem em Terras Indígenas: a Convenção não é balizada por quantitativos. Em vão argumente-se que, no caso específico, a população indígena dos municípios lindeiros ao Tapajós/BR-163 no PA (zona de influência similar à da Ferrogrão) é da ordem de 23-26 mil habitantes (1/4 da respectiva população no Estado: 0,25% da população total); sendo que metade dos quais vive em áreas urbanas: a OIT-169 é um “condicionante incontornável para a infraestrutura brasileira” (título de artigo anterior).
Por conseguinte, faz pouco sentido encaminhar-se EVTEA, edital e minuta de contrato para o TCU; agendar-se leilão, etc. Não adianta atropelar-se o processo: os povos-foco da OIT-169, e as ONGs ambientalistas estão atentos e muito bem assessorados; em nível equivalente ao das empresas produtoras, exportadoras e prestadoras de serviços. Além do mais, tanto os MPs como a própria justiça são muito sensíveis aos pleitos (como se viu nesse caso). É preciso, pois, fazer-se o dever de casa, adequada e previamente!
Sendo o Brasil signatário da OIT-169 há 24 anos, por que, então, ainda na fase de licenciamento, de licitação e até mesmo de obra, não raro toma-se conhecimento de contratempos resultantes de questionamentos preliminares, até basilares, como é o caso da CCLPI? É uma pergunta óbvia; não é? Algumas hipóteses:
Dois equívocos; SMJ:
- Por desconhecimento ou estratégia, audiência pública é vista por muitos com sucedânea de CCLPI: não é! Uma não substituía a outra. São dois arcabouços normativos distintos; com ritos próprios.
- “Ouvir” e “consultar” muitas vezes são tratados como sinônimos de decidir, de impedir; até de vetar. Numa exegese sistêmica, “levar em consideração” parece muito mais próximo do sentido previsto pela OIT-169.
São frequentes conflitos decorrentes de interpretações distintas de comandos da Convenção e/ou de orientações para sua aplicação no Brasil, da forma como estão enunciados. P.ex.:
- Caracterização dos interlocutores: ora “comunidades e povos tradicionais”, ora “povos interessados”. Dependendo da interpretação podem abranger, além das populações indígenas, também “beiradeiros, ribeirinhos e agroextrativistas” – raramente considerados em populações a serem consultadas. Aliás, quantitativamente uma população bem maior!
- Motivação da consulta: “na medida em que afete suas vidas, crenças, instituições e bem-estar espiritual, bem como as terras que ocupam ou utilizam de alguma forma”. Inclui-se, tornando a definição ainda mais imprecisa, terras “que não estejam exclusivamente ocupadas por eles, mas às quais, tradicionalmente, tenham tido acesso para suas atividades tradicionais e de subsistência”. Como e quem o define, na prática?
- Forma de consulta: “procedimentos apropriados” ou “válida manifestação de vontade”. Não seria possível uma definição mais objetiva?
“Não há bons ventos para barcos sem rumo” (Sêneca – 4 AC/65 DC)
O recente episódio de Santarém não é caso isolado; apenas um exemplo. Outros poderão ser lembrados envolvendo hidrovias e ferrovias, sim, mas também rodovias, dutovias, redes elétricas, redes e equipamentos de comunicação, etc.
Esse “case” chama atenção, todavia, por não se tratar de um projeto apenas previsto para ser implantado: mostra que nem mesmo um terminal arrendado, em um porto público, com licenças regulares, em pleno funcionamento, está a salvo. Explicita, assim, claramente, a vulnerabilidade da tão propalada segurança jurídica no Brasil… e todas as implicações daí decorrentes.
Estamos, pois, diante de um quadro que precisa ser enfrentado; na mais pura acepção etimológica do termo: de frente! Sem subterfúgios ou tergiversações. Com seriedade. A começar por identificar e reconhecer os interesses, os direitos e os objetivos de cada parte envolvida; como ponto de partida para negociações prévias (inspiradas em Henry Kissinger – consagrado negociador): sim; não negociações emergenciais ou improvisadas; mas programadas, estruturadas. Focadas em conclusões e acordos.
Ah! Há, sim, benchmarking a respeito; inclusive nacional!
Tanta incerteza recomenda, por outro lado, que para projetos estruturantes os editais sejam publicados acompanhados das licenças prévias ambientais: ao contrário do que se imagina, o martelo talvez até demore mais para ser batido (e vídeos veiculados!); mas muito provavelmente acabe sendo até um caminho para redução dos prazos totais (custos também) para implantação e operacionalização dos empreendimentos.
Last but not least, se não quisermos seguir patinando na definição e implementação de políticas públicas, planos, programas e projetos; sermos surpreendidos periodicamente (todos: populações afetadas, governantes, empresas, investidores, imprensa, etc); ou estarmos sujeitos a retrabalhos após retrabalhos, urge regulamentar a OIT-169.
Imprescindível, mesmo porque sua adoção já extrapolou a Amazônia e, mesmo, áreas de florestas: p.ex, vem de ser incorporada à modelagem do Porto de São Sebastião – SP. Um porto urbano, em funcionamento, vizinho de um TUP (da Petrobras) onde mega-petroleiros são atendidos; e, se não bastasse, para um projeto de expansão (não greenfield). A regulamentação é, pois, inadiável!
Lembrando: a OIT-169 é, especificamente, uma “Indigenous and Tribal Peoples Convention”!
Ah! Enquanto nação, enquanto país, seria também importante estabelecer-se: a) se e quando produção de alimentos é uma virtude; e quando um defeito (ou crime); e b) a quem compete dar a última palavra nos casos concretos de processos decisórios infraestruturais.
“Não há bons ventos para infraestrutura sem rumo”!