Frederico Bussinger
“A guerra é importante demais
para ser deixada apenas nas mãos dos generais”
[Georges Clemenceau]
Antes fora o Ibama, tratando da BR-319, a deixar claro que a OIT-169 carece de regulamentação (Despacho nº 26643061/26-CGLin/Dilic). Há poucos dias foi o TCU a reconhecer que, sem regulamentação, as CLPIs enfrentam dificuldades; ou nem podem ser realizadas (Acórdão nº 1.497/26 – TCU – Plenário).
Ambos foram além de tais constatações, lançando luzes sobre os próximos passos necessários: o Ibama, ao contrário do entendimento dominante, explicitou sua posição que “… não compete ao órgão ambiental licenciador implementar a CLPI no âmbito dos processos de licenciamento ambiental”. Já o TCU recomendou ao MPOR que “proponha à Casa Civil a regulamentação da OIT-169 no que se refere a projetos hidroviários, para … estabelecer parâmetros claros e objetivos para a realização da CLPI”: foi pontual certamente porque o objeto em julgamento era uma auditoria operacional sobre o setor hidroviário. Mas, claro, a regulamentação é uma lacuna que abrange todas as demais infraestruturas.
A consciência da necessidade de regulamentação, todavia, é mais antiga: talvez a ficha tenha começado a cair quando o MPF “recomendou” à ANTT a anulação de três audiências públicas da Ferrogrão há 9 anos, com fundamento no art. 6º da OIT-169: deu-lhe prazo para adoção de providências, fez advertências e, até, brandiu ameaças de responsabilização por “improbidade administrativa” (Recomendação nº 12 do MPF – 7/NOV/2017).
Na ausência de iniciativa do poder executivo ou do parlamento, até houve tentativas de empreendedores (ou de suas entidades representativas) para estabelecer protocolos para realização das CLPIs. Foi o caso, p.ex, da “Associação dos Terminais Portuários e Estações de Transbordo de Cargas da Bacia Amazônica – AMPORT” que, com apoio de consultoria especializada, elaborou Plano de Trabalho visando atender exigências para renovações de contratos de arrendamento/autorizações de suas associadas (Cianport, Cargill, HSBA, Unitapajós e RTL – alguns firmados antes da vigência da OIT-169 no Brasil!), em consonância com o TR emitido pela FUNAI em 15/OUT/2019. Entretanto a entidade e empresas seguem aguardando definição do órgão para realização das CLPIs desde 11/ABR/2022, quando foi nele protocolado. Provisoriamente mantêm a operação com base da excepcionalidade do art. 14 da LCP nº 140/11.
Não é de se estranhar, por conseguinte, que a própria OIT, incomodada, registre essa pendência quando trata do Brasil no seu recente Relatório da “Committee of Experts” sobre aplicação da Convenção, apresentado na 113ª Sessão (2025): “Artigos 6, 7, 15 e 16. Consultas. O Comitê observa com pesar a ausência de informações por parte do Governo sobre o andamento dos protocolos de consulta adotados por diversos povos indígenas com o apoio da FUNAI; sobre como se garante, na prática, a aplicação sistemática e coordenada desses protocolos em todo o país; e sobre a adoção de um marco regulatório para consultas. […] O Comitê incentiva, mais uma vez, o Governo a tomar as medidas necessárias para avançar na adoção de um marco regulatório para consultas,,,” (pg. 1.036).
Enquanto decisões não são tomadas, e a regulamentação (oficial) não é editada, pelo executivo (decreto) ou pelo legislativo (lei), a vida real segue seu curso. E vai produzindo efeitos em pelo menos 3 frentes; como foi observado no painel específico sobre o tema, durante o recente XI Encontro Nacional das Autoridades Portuárias – Enaport, promovido pela Federação Nacional das Operações Portuárias – Fenop:
- Infraestruturas afetadas: algumas bem conhecidas, há algum tempo, como o derrocamento do Pedral do Lourenço (Hidrovia do Tocantins); restauração do trecho do meio da BR-319; projetos de dragagem; Ferrogrão; concessões hidroviárias; Porto de São Sebastião (um porto urbano e em projeto de expansão!); terminal de gás de Barcarena; p.ex. Ainda, 17 de um rol de 20 grandes obras infraestruturais mencionadas em artigo de Maurício Portugal (FSP; 13/MAI/26). Mas, também, equipamentos logísticos implantados há anos, há décadas, em operação e importantes para a economia regional, como o terminal arrendado do Porto de Santarém e a EFC; ameaçados neste início de ano.
- Explorações ilegais de indígenas e povos tradicionais: quem não está a par, basta ler o mais recente Informe Especial do “Fórum Brasileiro de Segurança Pública” sobre a Amazônia, divulgado em NOV/25; assim como vários recortes desse estudo publicados pela grande imprensa, sites confiáveis e até matéria na imprensa internacional (Washington Post, p.ex). Poderá tomar conhecimento do (acelerado) avanço das explorações irregulares de áreas indígenas na Amazônia (no Pará, em particular) e/ou avanço das facções, especialmente nas regiões ribeirinhas. Certamente tais povos não foram consultadas por meio de CLPIs!
- Interpretações vicejam: no vácuo normativo oficial, interpretações vão sendo feitas e doutrinas vão se consolidando sobre a natureza, objetivo e implicações da OIT-169. Possivelmente há textos anteriores, mas a estrutura, citações e, mesmo, trechos inteiros da Recomendação nº 12 do MPF, de 7/NOV/2017, mencionada, são reconhecidos em diversas outras peças jurídicas, relatórios, textos acadêmicos e artigos na imprensa. Muitos visivelmente não alinhados às orientações da própria OIT.
A OIT-169 – sinopse
A OIT-169 é uma “Indigenous and Tribal Peoples Convention”. Ao contrário da visão dominante no Brasil, e na senda das orientações da OIT, mais focada no laboral que no ambiental; em sintonia com os objetivos da OIT (ILO, em inglês): “Promover a justiça social, fomentar o trabalho decente”; como mencionado já no cabeçalho do seu site.
Ela foi aprovada em 1989. É atualmente ratificada por (apenas) 24 dos 193 países-membros da ONU; sedo 15 latino-americanos: o Brasil em 25/JUL/2002. Foi incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro pelos Decreto Legislativo nº 143/2002 e Decreto nº 5.051/2004 (revogado pelo Decreto nº 10.088/2019, que incorpora a OIT-169 como Anexo LXXII) .
Os países ratificantes têm a possibilidade de denunciá-la, ou seja, voltar atrás (art. 39); mas apenas de 10 em 10 anos. No Brasil houve uma iniciativa legislativa para tanto, na última “janela”, mas que acabou sendo arquivada por perda de prazo/objeto (PDL 177/21).
Importante observar que, à luz do Recurso Extraordinário (RE) 466.343/SP (Bradesco X devedor fiduciante: prisão), julgado em 2008 pelo STF, a OIT-169 tem “status supralegal” (hierarquicamente abaixo da Constituição, mas acima das leis), por ser um “tratado internacional de direitos humanos”. Por outro lado, a ADI nº 5.905/RR argui a constitucionalidade da Convenção; pendente de julgamento no STF.
Próximos passos
A regulamentação da OIT-169 foi se tornando paulatinamente patente para os que têm que com ela lidar. Com os explícitos reconhecimentos de tal necessidade, recentemente pelo Ibama e pelo (onisciente, onipresente e onipotente) TCU, tal providência tornou-se matéria urgente, urgentíssima; mesmo porque até própria OIT vem de identificar, explicitamente, essa lacuna.
No mérito, sendo a Convenção um “condicionante incontornável para a infraestrutura brasileira”, essa regulamentação é inadiável; seja para alinhamento entre órgãos de governo (p.ex: Ibama e Funai) e avanços em direção a uma governança mais clara e previsível, seja para sintonizar o modus operandi brasileiro, na sua aplicação, aos objetivos e “melhores práticas” da Convenção. Algo muito além do “Plano Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais – PDPCT”, lançado há poucos dias.
Um exemplo é o papel das CLPIs no processo decisório dos planos/projetos: aparentemente domina a ideia de que manifestação contrária de uma comunidade indígena, consultada, impede a implantação de um projeto. Ou seja, na prática, é como se ela tivesse poder de veto quanto ao implantá-lo. SMJ essa não é a orientação da OIT (ILO, em inglês), quando se examina os 9 documentos complementares disponíveis na sua “toolbox”.
Já no primeiro deles, “Understanding the Indigenous and Tribal Peoples Convention”, quando trata das consultas (pgs. 13-16; p.ex), a orientação é clara: “Conforme estipulado no Artigo 6, as consultas devem ser realizadas de boa-fé e com o objetivo de obter acordo ou consentimento. Nesse sentido, a Convenção nº 169 não confere aos povos indígenas o direito de veto, pois a obtenção do acordo ou consentimento é o propósito do envolvimento no processo de consulta, e não um requisito independente”; orientação que, com variações de texto, é também encontrada nos demais documentos complementares.
Interessante observar que o termo “acordo”, explicitado como o objetivo-mor da Convenção, aparece 20 vezes ao longo das 57 páginas do documento!
Mas, além da questão do veto, há outros temas nebulosos, subjetivos, que têm ensejado interpretações controversas na aplicação da OIT-169 no Brasil. Também há disfuncionalidades que foram se consolidando. Assim, nessa tal regulamentação alguns pontos deveriam ser explicitamente tratados, e claramente definidos: a) Processo: a CLPI é parte do processo (trifásico) de licenciamento ambiental, ou deve precedê-lo? b) Consultados: Apenas os povos indígenas? Só os que vivem nas reservas (52%) ou também os urbanos (48%)? Outros povos tradicionais (beiradeiros, ribeirinhos, agroextrativistas, quilombolas) devem ser consultados? c) Habilitação: Será exigida comprovação da condição de “povos tradicionais”? E de vinculação (permanente) ao território? Como? d) Além dos 10 km, usuais, o que objetivamente deve ser considerado? E como? (No recente Termo de Referência para a Ferrogrão, emitido pela Funai, há aldeias arroladas até 164 km distante do eixo da ferrovia!); e) Impactos cumulativos deverão ser analisados no âmbito das CLPIs? Dos licenciamentos ambientais? Ou, se analisados, o deverão ser nas “Avaliações Ambientais Estratégicas – AAE”? f) Que participação é “aceitável” de entes públicos nas CLPI? E de ONGs? E de entidades internacionais/multilaterais? g) A quem cabe, no governo, recepcionar e adotar (ou não) as manifestações oriundas das CLPIs? Quem é seu titular?
Na Colômbia, p.ex, há um órgão especializado para condução das CLPIs; segundo informou o representante da OIT no painel da Fenop: ele se orienta por uma visão “equilibrada”, ponderando os diversos ângulos da questão: direitos indígenas-infraestrutura; econômico, social e ambiental, na linha do histórico “Relatório Brundtland”, que deu forma consistente ao conceito de “desenvolvimento sustentável” para a Rio/92 e as COPs que se seguiram. Esse órgão colombiano já conduziu algo como 12.000 CLPIs!
A regulamentação (e, mesmo, as CLPIs), todavia, não é tudo. Deveria ser vista, apenas, como um primeiro passo. Seria desejável avançar-se também na forma de planejar, projetar, modelar … empreendimentos infraestruturais. Principalmente os greenfield (como a Ferrogrão).
Aliás, o fato de (ainda) estarmos discutindo tal pendência (a necessidade de regulamentação), pode até ser visto como um indicador do quanto o Brasil está aquém do que vem sendo praticado em outros países. Há inúmeras experiências mundo afora que poderiam ser tomadas como benchmarking. Destaque-se, p.ex, Austrália, USA e, principalmente Canadá.
Esses países foram selecionados, e são exemplos inspiradores por, pelo menos, três motivos: a) Todos foram colonizados como o Brasil: colonização não tão antiga; b) De um passado de tensões e conflitivo na relação com os povos indígenas, aborígenes, tradicionais (Hollywood que o diga!), hoje estão entre aqueles com melhores práticas. Ou seja: demostram que, sim, é possível mudar; redefinir rumos! c) Nenhum deles é signatário/ratificante da OIT-169. Isso demonstra que a Convenção não é o único instrumento para tratamento de tais questões. Não é condição sine qua non.
Desde logo, todos têm detalhados manuais (”guidelines”: Australia, USA, Canada) orientativos de como tratar a questão (que, como se viu, não é o caso do Brasil). Também inúmeros projetos infraestruturais, divulgados, com a participação dos povos tradicionais, nos quais é possível observar: a) Desenvolvimento humano (educação e saúde; p.ex); b) Serviços públicos (acessos, energia, comunicação, p.ex); c) Cotas de empregos (nas obras) e implantação de empreendimentos conexos/associados (geradores de empregos, renda e tributos); d) Royalties (fundos); e) Preservação e restauração de sítios históricos específicos, com significado cultural e religioso.
No Canadá, dentre tantas informações e tantos “cases”, chamam atenção: a) O número e dispersão de projetos que estão ou cruzam terras indígenas; b) O singular novo projeto (binacional!) de suprimento de energia para New York, feito em parceria (e sociedade) com “First Nations” canadenses; c) A realização periódica do “Canadian Indigenous Investment Summit”; este ano realizado na Bolsa de Valores de Londres (8/ABR) para apresentar uma carteira de projetos de 90 bilhões de Libras Esterlinas!
Além dos números envolvidos, declarações de três dos líderes indígenas participantes são reveladoras: “Queríamos estar na vanguarda, apoiando essa nova tecnologia desde o início”.“Trabalhar com parceiros indígenas não é uma estratégia social – é uma decisão de negócios”. “Nosso povo sente muito orgulho em dizer que agora temos participação e voz ativa”.
Em síntese:
Tendo como premissas que: a) O Brasil é signatário e ratificante da OIT-169: ela está em vigor e deve ser cumprida; b) Os problemas identificados resultam menos da Convenção, em si, e mais da forma como a interpretamos e a aplicamos no Brasil (ou buscamos aplicar!); c) A OIT-169 é um meio: o fim é a compatibilização da implantação de infraestruturas com “tratamento-cidadão” também aos povos indígenas e tradicionais (ou seja; isonomia com/aos demais cidadãos do país, conforme orienta a OIT).
Para o destravamento de um grupo significativo de infraestruturas, e como subsídio ao processo, valem ser considerados na largada: 1) Regulamentar, com urgência, a aplicação da OIT-169 no Brasil: as orientações da OIT/ILO são um bom ponto de partida; 2) Adotar, como pauta mínima, os 8 temas nebulosos identificados; 3) Além de algo como “disposições gerais e permanentes” (Decreto ou PL), também “disposições transitórias” (urgente-urgentíssimo) para tratamento das renovações pendentes no aguardo das CLPIs: a experiência da Portaria Interministerial nº 60/2015 pode/deve ser uma referência; 4) Designar (ou criar) instância com visão tridimensional para conduzir as CLPIs: trabalho + meio ambiente + infraestrutura. Ou: econômico + ambiental + social (na linha do “Relatório Brundtland” – Rio/92); 5) Realizar missão “plural” (governos + empresários + indígenas + tradicionais) a um benchmarking internacional: Canadá, preferencialmente.
É para ontem!