A simplificação do sistema tributário é uma das principais expectativas em torno da Reforma Tributária. A substituição gradual dos atuais tributos incidentes sobre o consumo pelo IBS e pela CBS busca estabelecer um modelo mais racional, com maior neutralidade e menor grau de litigiosidade.
A implementação desse novo sistema, contudo, exigirá especial atenção às regras responsáveis pela transição, isso porque uma reforma dessa magnitude não parte do zero. Ela alcança relações jurídicas e econômicas estruturadas de acordo com a legislação vigente, incluindo investimentos realizados, mercadorias adquiridas, créditos acumulados e contratos celebrados a partir de premissas tributárias que serão progressivamente modificadas.
Nesse cenário, a segurança jurídica assume importância que vai além da simples clareza das novas regras. Será necessário estabelecer critérios que permitam a convivência, durante determinado período, entre situações constituídas sob o regime anterior e os efeitos decorrentes da nova tributação, sem desconsiderar a legítima necessidade de alteração do sistema.
Um exemplo dessa dificuldade pode ser encontrado na transição dos estoques para a Contribuição sobre Bens e Serviços – CBS.
A Lei Complementar nº 214/2025 reconheceu que determinadas mercadorias adquiridas sob o regime do PIS e da COFINS ainda estarão nos estoques das empresas em 1º de janeiro de 2027, embora sua posterior comercialização já ocorra sob a disciplina da CBS.
Para disciplinar essa situação, o artigo 381 da Lei Complementar nº 214/2025 instituiu crédito presumido de CBS para determinadas mercadorias existentes em estoque na data de extinção das contribuições anteriores. Posteriormente, o Decreto nº 12.955, de 29 de abril de 2026, ao regulamentar a CBS, detalhou, em seus artigos 605 a 613, a disciplina aplicável à transição dos estoques, estabelecendo critérios e procedimentos para a apropriação e utilização desses créditos.
A questão merece maior atenção quando se observam as limitações estabelecidas pelo próprio artigo 381, entre elas está a impossibilidade de apropriação do crédito presumido em relação aos produtos adquiridos com alíquota zero, isenção, suspensão ou sem incidência de PIS e COFINS.
A opção do legislador possui uma justificativa identificável, se não houve incidência das contribuições na aquisição da mercadoria, pode-se sustentar que também não existiria crédito anterior a ser preservado ou transferido para o novo sistema. Sob esse ponto de vista, reconhecer indistintamente o crédito presumido poderia representar a concessão de vantagem sem correspondência com tributação suportada na etapa anterior.
A situação, porém, pode ser examinada por outro ângulo, na medida em que uma mercadoria adquirida em 2026 sob uma dessas hipóteses poderá permanecer no estoque da empresa até o início de 2027 e ser posteriormente comercializada em operação sujeita à CBS. Embora adquirida segundo as regras do sistema anterior, sua saída ocorrerá dentro de um modelo que tem a neutralidade e a não cumulatividade entre suas premissas estruturantes.
A discussão, portanto, não se resume à existência ou não de PIS e COFINS na aquisição.
Ademais, as leis do PIS e da Cofins nunca proibiram, de forma geral, o crédito sobre compras isentas. Elas só proibiam em situação específica: quando a compra é isenta e a venda seguinte também é isenta ou não é tributada. Se a venda depois é tributada, a empresa sempre teve direito ao crédito. Já a nova regra da CBS para o estoque tira esse crédito de qualquer compra isenta, sem olhar se a venda seguinte é tributada ou não. Na prática, essa nova regra é mais dura do que a própria regra do PIS e da Cofins que ela está substituindo.
O ponto mais importante é saber em que medida uma característica tributária da operação realizada sob o regime anterior pode repercutir economicamente sobre uma operação já submetida ao novo sistema e se o tratamento conferido a essa passagem preserva adequadamente a coerência pretendida pela reforma.
Esse exemplo demonstra que a segurança jurídica durante a transição não será alcançada apenas pela definição das novas alíquotas ou pela regulamentação dos novos tributos. Créditos acumulados, benefícios fiscais, estoques, contratos de longo prazo e investimentos realizados sob a legislação anterior são situações que exigirão respostas compatíveis com as particularidades da mudança de regime.
Também não se trata de sustentar a impossibilidade de alteração da legislação tributária ou a existência de direito adquirido à manutenção de determinado regime fiscal. Reformas legislativas necessariamente modificam situações econômicas e podem alterar os efeitos tributários de decisões anteriormente tomadas.
A segurança jurídica exige que essas alterações sejam acompanhadas de regras de transição claras, previsíveis e coerentes com os fundamentos do sistema que se pretende implementar.
Por derradeiro, há que se ter em mente que o verdadeiro teste da Reforma Tributária ocorrerá, em boa medida, durante esse período. A qualidade das regras de transição e a forma como serão interpretadas pela Administração Tributária e pelo Poder Judiciário poderão determinar se a reforma contribuirá para reduzir a conhecida litigiosidade do sistema brasileiro ou se parte das antigas controvérsias será apenas substituída por discussões relacionadas à passagem entre os dois regimes.
Por essa razão, a simplificação pretendida pela Reforma Tributária não deve ser examinada apenas a partir da estrutura final do IBS e da CBS. A previsibilidade das regras aplicáveis e a preservação do princípio constitucional da segurança jurídica durante sua implementação será igualmente relevante para que contribuintes possam organizar suas atividades e compreender, com antecedência razoável, as consequências tributárias de suas decisões.
*Kelton de Oliveira Filho é advogado e especialista do Núcleo Técnico Tributário da Strategi.
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